Justicia e innovación: la necesidad de un modelo abierto

Por Sandra Elena, abogada y Licenciada en Ciencia Política, Coordinadora del Programa de Justicia Abierta, Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de Argentina y Julio Gabriel Mercado, Licenciado en Ciencia Política y de la Administración, Asesor del Programa de Justicia Abierta, Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de Argentina

1. INTRODUCCIÓN

Practicar y promover la innovación en el marco de una justicia abierta posee una carga política y un imperativo ético que se extiende no sólo a las instituciones públicas, sino además al sector privado y a toda la sociedad civil.

Mientras que existe abundante evidencia de profundas discusiones sobre los nuevos modos de diseñar estrategias de innovación pública en sectores “tradicionales”, como pueden ser los servicios públicos generales, la salud o la vivienda (OCDE, 2019), consideramos que estas no han tenido lugar de manera suficiente (pese a su evidente relevancia) en lo que atañe a las organizaciones del sector encargado de administrar justicia.

Sostenemos que la justicia debe dejar de ser considerada como el “caso perdido”, donde se da por sentado que la complejidad del contexto y la rígida tradición de algunas de las organizaciones que componen el sector bloquean cualquier intento de innovar: muy por el contrario, creemos que es preciso abrir un amplio debate respecto del modo en que sus organizaciones pueden adaptarse y enfrentar las crecientes demandas y desafíos que enfrentan sirviendo a sociedades cada vez más complejas.

Comenzaremos este capítulo introduciendo la noción de innovación en el sector público y una breve reseña del devenir de ese término, proponiendo en última instancia cuatro categorías dentro de las cuales consideramos que se puede clasificar a la innovación pública (de producto, de proceso, de gobernanza y conceptual).

Luego nos centraremos en la innovación en materia de justicia, entendida como aquella que, mediante un enfoque novedoso, involucra a las distintas agencias e individuos que forman parte y hacen uso del servicio de justicia. Utilizaremos como marco conceptual la propuesta realizada en 2019 por el grupo especial de trabajo sobre innovación (Innovation Working Group) del grupo de trabajo de justicia (Task Force on Justice) perteneciente a la iniciativa de Pioneros para Sociedades Pacíficas, Justas e Inclusivas (Task Force on Justice, 2019).

Utilizaremos las categorías de innovación pública para clasificar los tipos de innovación de justicia y, para concluir, esbozaremos algunas ideas para pensar una modalidad abierta de innovación para el sector, enfocada en la interacción de las instituciones del sector con la sociedad civil y con otras instituciones del Estado y del sector privado.

2. INNOVACIÓN EN EL SECTOR PÚBLICO

“Innovación” es un término que ejerce una atracción indiscutible, tanto en el ámbito de las organizaciones públicas y privadas como para la ciudadanía en general. Si bien al día de hoy puede ser considerada una palabra paraguas que abarca a una multiplicidad de posibles significados (Edwards-Shachter, 2018), todos igualmente deseables, la innovación se convirtió en un valor positivo sólo a partir del Siglo XX, momento en el cual la idea históricamente impugnada de cambio deliberado impulsado por el hombre, adquirió una connotación positiva (Godin, 2015).

En la actualidad la innovación se ha convertido en un valor netamente positivo, casi un “concepto mágico” (Pollit & Huppe, 2009), asociado a procesos de reforma continua que, combinando la omnipresente voluntad de mejora de los servicios públicos con un sutil ingrediente de business practice (Osborne & Browne, 2013) encarnan la esperanza de buena parte del sector público de estar a la altura de los desafíos que plantea la cuarta revolución industrial en curso (Schwab, 2017).

1. La evolución de un concepto

Para definir de la manera más esencial a la innovación, podemos decir que hoy la entendemos como cualquier idea, práctica u objeto percibido como nuevo por un individuo o por cualquier unidad de adopción (Rogers, 2003).

Parte de este nuevo sentido positivo para la innovación se debe a la contribución realizada por el economista austríaco Joseph Schumpeter, quien en su teoría del desarrollo le otorgó a la innovación el rol central de ser la fuerza que impulsa desde dentro los cambios estructurales necesarios para que sucedan los procesos históricos de cambio (Schumpeter, 1911, 1942). Según la definición schumpeteriana, se entiende por innovación a aquello que producen los emprendedores cuando

“…reforman o revolucionan los modelos productivos mediante la explotación de una invención, o bien de una nueva posibilidad tecnológica para generar un producto nuevo, producir de manera novedosa un producto ya conocido, abriendo una nueva fuente de suministro de materias primas o una nueva boca de expendio para ese producto, reorganizando una industria y así sucesivamente…” (Schumpeter, 1942, 132 [traducción nuestra]).

La definición de Schumpeter sirvió como punto de partida para todas las exploraciones y desarrollos teóricos que seguirían respecto de la innovación, que en un primer momento la ligaban de manera exclusiva al sector privado y a actitudes emprendedoras asociadas al mercado (Brugué, Blanco & Boada 2014), pero que mediante el desarrollo de la noción de innovación pública incluyeron en el análisis y la práctica a las instituciones estatales. Esto tuvo lugar de manera simultánea a una trayectoria emergente, emprendida a escala mundial por el sector público, a través de la cual éste, impulsado por factores como el cambio tecnológico, los nuevos modos de gobernanza centrados en la ciudadanía o las nuevas nociones sobre la gestión, asumió un protagonismo mucho mayor en sus propios procesos de innovación (Tõnurist, Kattel & Lember, ‎2017), tomando incluso en algunos casos la iniciativa para la creación de nuevos mercados, tecnologías y hasta sectores de la economía (Freeman, 1995; Mazzucato, 2011).

Actualmente existe un consenso generalizado en torno a la idea de que la innovación pública puede ser útil para abordar y resolver necesidades y desafíos concretos, tanto de larga data como emergentes, muchos de ellos en apariencia irresolubles (NESTA, 2014; Schwab, 2017; Young, Brown, Pierce et al., 2018).  

2. Tipos de innovación en el sector público

Durante las últimas décadas se sucedieron una infinidad de aproximaciones teóricas al concepto de innovación pública (Borins, 2001; Hartley, 2005; Halvorsen, Hauknes, Miles & Ranveig, 2005; Mulgan, 2007; Windrum & Koch, 2008; Bekkers, Edelenbos, & Steijn, 2011; Osborne & Brown, 2011; Bloch & Bugge, 2013; De Vries, Bekkers & Tummers, 2014). No obstante, la definición de innovación más extendida, aplicable a todas las organizaciones en general (tanto privadas como públicas) es la que provee el Manual de Oslo de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE).

A lo largo de sus sucesivas ediciones, dicho Manual ha buscado ser una guía para poder entender la naturaleza misma de la innovación, tanto pública como privada, así como el modo de medir sus efectos a través del uso de datos. En su última edición (2018) se define la innovación como

“…un producto o proceso nuevo o mejorado (o una combinación de ambos) que difiere significativamente de los productos o procesos previos de una unidad y que bien ha sido puesto a disposición de usuarios potenciales (en el caso de un producto) o es utilizado por la unidad (en el caso de un proceso)…” (OCDE/Eurostat, 2018, 20 [traducción nuestra]).

Esta definición entiende a la innovación como una actividad dinámica y universal, que tiene lugar a través de los cambios implementados por parte de organizaciones e individuos en los productos y procesos que llevan a cabo. Ello implica muchas interacciones y retroalimentaciones en términos del uso y la creación de conocimiento, en el marco de un proceso basado en el aprendizaje que aprovecha los múltiples aportes posibles y requiere la continua resolución de nuevas problemáticas (OCDE/Eurostat, 2018).

En base a la definición del Manual de Oslo, podemos empezar a proponer una tipología de la innovación pública, empezando por dos categorías iniciales: innovación pública de producto y de proceso.

La innovación pública de producto consiste en la provisión de un nuevo bien o servicio, una mejora de su calidad o bien cambios en el modo en que ese bien o servicio público es provisto a la ciudadanía. Entender la innovación de producto en el sector público implica considerar el amplio rango de bienes y servicios provistos por esta categoría particular de instituciones, cuyo carácter introduce en la ecuación la necesidad de que su provisión genere valor social (Hartley, 2005) por sustentarse en consideraciones políticas y sociales (y no en la maximización de beneficios económicos, como es el caso de las innovaciones de producto propias del sector privado) (OCDE/Eurostat, 2018).

Por su parte, la innovación pública de proceso refiere a cambios efectuados en los procesos organizacionales, tanto internos como externos, propios del funcionamiento de estas instituciones. Este tipo de innovación tiene lugar sobre la estructura, los recursos, los procedimientos administrativos o de gerencia de las instituciones públicas (Walker, 2014), siendo que varias de estas innovaciones se inspiran o son similares a otras aplicables en el sector privado, excepto que estas persiguen metas de naturaleza redistributiva o ligadas a consumos específicos que son exclusivas del sector público (OCDE/Eurostat, 2018).

Una vez establecidas estas dos categorías básicas de análisis, argumentamos, siguiendo a Wagenaar & Wood (2018), que la innovación en el sector público es por sobre todas las cosas un proceso político, que encarna una práctica inherentemente pública y democrática, fundamental para salvaguardar y promover valores específicos en el contexto de la vida pública. Según este razonamiento, las innovaciones públicas

“…no son la aplicación lineal de un impulso por mejorar el funcionamiento de nuestro dispositivo administrativo… (…)… sino que son el resultado de la acción humana, del entusiasmo ideológico, del ingenio humano y del desarrollo histórico…” (Wagenaar & Wood, 2018, 155 [traducción nuestra]). 

Este componente sustancialmente político de la innovación en el sector público es una característica diferencial que requiere sumar al análisis dos categorías más, también recogidas en la literatura (Hartley, 2005; Halvorsen, Hauknes, Miles & Rannveig, 2005; Moore & Hartley, 2008; Windrum & Koch, 2008; De Vries, Bekkers & Tummers, 2014), que son las innovaciones públicas de gobernanza y conceptual.

Por innovación pública de gobernanza entendemos a aquellos cambios que trascienden las fronteras de las organizaciones, orientados a modificar los procesos para la toma de decisiones, que aprovechan nuevos recursos y aportes, redistribuyendo en definitiva la capacidad de definir y juzgar su valor público (Moore & Hartley, 2008). Las innovaciones de gobernanza consisten en la introducción de nuevas formas y procesos de compromiso ciudadano (Hartley, 2005), de nuevos modos de interacción entre el Estado y la ciudadanía orientados a alcanzar aquellos objetivos establecidos de manera colectiva por la sociedad.  

Por innovación pública conceptual entendemos aquellos cambios que comportan la introducción de nuevos paradigmas o formas de ver el mundo en las organizaciones públicas, que vienen acompañados de un replanteo de su misión, sus objetivos y estrategias (Halvorsen, Hauknes, Miles & Rannveig, 2005). Este tipo de innovación permite a las organizaciones re-encuadrar la naturaleza de problemas específicos así como sus posibles soluciones (Bekkers, Edelenbos, & Steijn, 2011), brindándoles la posibilidad de adoptar nuevos enfoques a fin de abordar de la mejor manera posible situaciones tanto previas como nuevas. En la siguiente tabla hemos sintetizado la clasificación de los tipos de innovación pública descriptos.

Tabla 1. Tipos de innovación en el sector público

3. INNOVACIÓN PÚBLICA DE JUSTICIA

En tanto que organizaciones del sector público, las instituciones del sector justicia no escapan a la necesidad de adoptar un enfoque innovador para afrontar los desafíos y las deficiencias que enfrentan los sistemas de justicia a escala global.

Entendemos que existe aún un amplio campo inexplotado para un desarrollo y un análisis más profundos de la innovación pública en el sector: si bien a estas alturas existe ya un obvio consenso alrededor de la necesidad de más innovación como precondición para alcanzar mayores niveles de acceso a la justicia y un mejor funcionamiento del servicio de justicia (sin negar, por supuesto, las dificultades inherentes a su implementación) (Katz, 1986; Schreiber, 1992; Velicogna, 2007; Baxter, Schoeman & Goffin, 2011; Sheppard, 2015; European Commission, 2017; Leering, 2017), no se ha desarrollado aún una tipología que permita clasificar y analizar las iniciativas implementadas y posibles.

1. La necesidad de innovar en el sector justicia

En lo fundamental, las instituciones de justicia son instituciones que no han sufrido grandes cambios durante los últimos doscientos años (Muller & Barendrecht, 2013).

La complejidad propia del sector justicia hace especialmente difícil la implementación de cualquier iniciativa de innovación. Se trata de organizaciones cuyo desempeño se enhebra no en uno, sino en los tres poderes del Estado (Ejecutivo, Legislativo y, por supuesto, Judicial) y que comprende vínculos (a menudo sinuosos, no siempre armónicos) tanto con un vasto universo de usuarios actuales y potenciales como entre una infinidad de subsistemas profesionales con peso específico propio. Esto incluye a colegios profesionales, a administradores de cortes, a los dispositivos de ejecución de la ley o a agencias penitenciarias (Schreiber, 1992).

Existen muchos motivos para impulsar la innovación en el sector justicia. A la comprobada correlación entre la eficiencia del sistema judicial, la fortaleza institucional y el desarrollo económico y social sostenibles (OCDE/Open Society Foundations, 2016; Bove & Leandro, 2017; Fauvrelle & Almeida, 2018), puede añadírsele un nivel creciente de exigencia y expectativas por parte de la sociedad. Estas expectativas ejercen una fuerte presión, tanto de manera directa como indirecta, sobre las organizaciones del sector: se espera que el sistema de justicia mejore su rendimiento a la vez que la calidad de los procesos que utiliza para emitir decisiones, que rinda cuenta por sus acciones y que lo haga de manera transparente, todo esto bajo una severa vigilancia por parte de los medios de comunicación, la política y la sociedad en general (Dupont, Schoenaers, Gibens et al., 2018).

A todo lo precedente se le suma la más básica y urgente necesidad de reducir las necesidades legales insatisfechas, traducidas en la actual falta de acceso a la justicia sufrida por alrededor de 1.5 billón de personas a nivel global (Task Force on Justice, 2019)[1].

Podría decirse que la innovación se ha convertido a estas alturas no sólo en el modo de lograr que los servicios de justicia se encuentren a la altura de todos estos desafíos, sino más bien como un modo de resguardar los valores más básicos y la integridad de la sociedad (Baxter, Schoeman & Goffin, 2011).

Si bien es cierto que hasta hace no demasiado tiempo las organizaciones de justicia parecían inmunes a los impulsos de innovación experimentados por el sector público en general (Sheppard, 2015), eso parece estar revirtiéndose rápidamente y ahora ya no hay duda sobre si la justicia debe adoptar o no un enfoque innovador, sino de qué forma lo hará. Las preguntas que deben alimentar el debate actual son más bien: ¿es la innovación de justicia potestad exclusiva de las organizaciones del poder judicial? ¿O pueden más bien las organizaciones que abarcan a la totalidad del sistema judicial (incluido el sector privado) hacer su aporte? ¿La innovación, debe ser “de abajo hacia arriba”, una respuesta política a una crisis o un giro liderado por las distintas agencias del sector? (Borins, 2002)

En este texto proponemos una estrategia de innovación que aborde de manera abierta los desafíos actuales que atraviesa el sector justicia en su totalidad, a través de la creación de nuevas capacidades y la mejora de las existentes, así como mediante el fomento a la voluntad de innovar por parte de todas las organizaciones que lo componen (Leering, 2017). En este sentido, consideramos que la implementación de estrategias de innovación para el sector no debiera ser exclusiva potestad del sector público, ni mucho menos de la rama judicial únicamente: debe incluirse a instituciones públicas (de todos los poderes del Estado) pero asimismo a organizaciones privadas, a la sociedad civil, a la academia y a la sociedad civil en general, en consonancia con el paradigma de Justicia Abierta oportunamente enunciado (Elena & Mercado, 2018).

Respecto de si debe tratarse de un movimiento “de abajo hacia arriba”, una respuesta política a una crisis o un giro liderado por las distintas agencias que actúan en el sistema, sostenemos que debe ser una conjunción de las tres opciones. Debe recoger los aportes de todos los actores y agencias que interactúan en el sistema (incluyendo por supuesto a ciudadanos en su carácter de usuarios), responde a una crisis de representatividad y confianza derivada de los vertiginosos cambios que experimentan nuestras sociedades en el marco de la cuarta revolución industrial (Schwab, 2017) y, por último, precisa de liderazgos que lo potencien e impulsen, sin exclusividad de rama de gobierno ni de sector. La innovación de justicia debe ser pensada como un proceso dinámico de aprendizaje tanto individual como social (Engel, Klement & Weinshall, 2017) que facilite su difusión y adopción.

Es oportuno aclarar que, cuando hablamos de innovación de justicia (del mismo modo que cuando hablamos de innovación en el sector público en general), el uso de nuevas tecnologías cumple un rol relevante, pero no excluyente (Aylwin & Simmons, 2017). La innovación puede representar un rediseño institucional, un nuevo modo de pensar las prácticas del sector o nuevos modos de ejercer el derecho mediante una nueva cultura organizativa. Así, mientras que la tecnología puede jugar un papel importante en la implementación de innovaciones de justicia, su uso no la define como tal.

2. El Grupo de Trabajo de Innovación

A finales de 2018, el Grupo de Trabajo de Innovación (de ahora en adelante IWG) del Task Force on Justice, compuesto por expertos a nivel mundial en innovación de justicia de los sectores público y privado, se reunió en Canadá con la misión de elaborar recomendaciones que dieran cuenta del potencial de la innovación para incrementar el acceso a la justicia y colaborar con el cumplimiento de la Agenda 2030 de las Naciones Unidas, en particular con el Objetivo 16 y sus metas ligadas al desarrollo institucional sostenible[2].

Como resultado de este esfuerzo por elaborar una base teórica para el futuro de la innovación de justicia, surgió una serie de principios y estudios de caso destinados a inspirar la labor de organizaciones y líderes responsables por el devenir del sector para los próximos años. Según las conclusiones alcanzadas por el IWG, el punto de partida para la innovación de justicia es especialmente complejo por causa de tres factores: una falta de confianza generalizada en las instituciones, la presión demográfica (más significativa justamente en países con bajos niveles de acceso a la justicia) y cambios inexorables sobre el mercado laboral impulsados por un creciente uso de nuevas tecnologías.

El mejor modo de abordar este difícil estado de cosas es, según el IWG, cuestionando nuestras nociones básicas respecto de qué es lo que hace el sistema de justicia y cómo lo hace. Para ello, propone repensar el sistema de justicia en torno a cuatro ideas básicas, a saber:

• La necesidad de poner a las personas primero: en vez de concebir al sistema de justicia como un mecanismo automático que aplica normas al comportamiento de las personas, este debe ser repensado en términos de las necesidades jurídicas de las personas y del rol de la justicia en sus relaciones;
• Un nuevo foco en los resultados: dejar de pensar que los únicos resultados posibles del sistema son las sanciones o las absoluciones, y empezar a pensar en la resolución de situaciones diversas desde una escala más humana, en otras palabras, centrarse en si una persona afectada por un problema obtuvo una solución o no, si se previnieron potenciales daños a futuro, o no;
• Abrir el sistema: abandonar lo que el IWG llama el “modelo de toga” según el cual la justicia es dominio exclusivo de los profesionales de la ley, cambiando las reglas y la cultura propia del sistema, permitiendo la entrada a otros saberes y experiencias (cientistas sociales, analistas de datos, administradores, usuarios, etc.);
• Cambiar la concepción sobre los costos del sistema: más allá del costo monetario de su funcionamiento, pensar en los beneficios que provee el sistema en términos de desarrollo económico y social, tener en cuenta los beneficios para la cohesión social que pueden derivarse de reducir el número de personas con necesidades jurídicas insatisfechas (Task Force on Justice, 2019).

A fin de lograr este cambio de paradigma, el IWG pone el foco en varios sectores para que lleven adelante un nuevo enfoque de innovación de justicia. Las partes involucradas en el éxito de este nuevo paradigma son:

• Los líderes de justicia pertenecientes tanto al sector público como a la sociedad civil (ministros de justicia, jueces, fiscales, ministros de áreas ligadas al desarrollo, parlamentarios, presidentes de colegios profesionales, líderes de la sociedad civil, decanos de facultades de derecho, presidentes de centros de estudios, presidentes de instituciones filantrópicas);
• Las organizaciones gubernamentales de justicia y los profesionales que se desempeñan en el sector privado (cortes, fiscalías, departamentos de policía, bufetes de abogados, juristas, asistentes legales, todos los trabajadores del sector justicia y sus organizaciones);
• Otras organizaciones públicas y privadas (ministerios distintos del de justicia, oficinas de estadísticas, institutos de investigación);
• Emprendedores de justicia del sector privado;
• Ciudadanos (Task Force on Justice, 2019).

Existe información empírica que sostiene que los efectos de cambio que genera la innovación de justicia resulta, en última instancia, mucho más importante que la novedad que su introducción pueda generar (Machado, Sousa, Rocha & Isidro, 2018). Sostenemos que, por sobre la introducción de tecnologías para modernizar la gestión judicial (que también consiste en innovación y puede facilitar la vida de los operadores y usuarios del sistema), este nuevo enfoque debería apoyarse en un modelo de justicia abierta, que tenga como premisa la aplicación de principios de Estado abierto al sector judicial.

3. Tipos de innovación en el sector justicia

Siguiendo esta idea, implementar este nuevo enfoque de innovación de justicia consiste en lograr que la mayor cantidad posible de actores involucrados en el sistema judicial (de jueces a servicios de apoyo a las víctimas, de académicos a asistentes legales) sean empoderados y estimulados para buscar mejorar de manera continua los mecanismos de la justicia (Muller & Barendrecht, 2013). Esa mejora puede manifestarse de muchas maneras, mediante nuevos modos de entender, gobernar, administrar y regular las organizaciones tanto públicas (cortes, fiscalías, servicios de acceso a la justicia, etc.) como privadas (por ejemplo, bufetes de abogados), la innovación de justicia, la creación de servicios nuevos y disruptivos o la mejora de la oferta existente de estos (Aylwin & Simmons, 2017).

A continuación expondremos ejemplos de innovaciones de justicia, tomando en cuenta el modelo previamente expuesto para el análisis de la innovación del sector público en general. El listado no es exhaustivo, sino ilustrativo; queda sujeto a innovaciones que puedan surgir en el futuro desde cualquiera de las organizaciones o usuarios involucrados en el desarrollo de una perspectiva innovadora para el sector.